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公共危機管理視域下行政緊急權的規制研究

中共浙江省委黨校 李宏偉 2018/2/9 16:37:46

   摘要:在我國公共危機事件頻發的背景下,行政緊急權已成為政府化解危機、解決問題的有效工具。與此同時,緊急狀態下公民權益被侵犯的現象時有發生,這反應出行政緊急權具有損益性、集中性和擴張性等特征。本文旨在從法律制定、權力運行與監督、救濟機制建設等層面提出完善我國行政緊急權規制體系的建議,以期為實現行政緊急權的科學化和法治化提供現實路徑。
   關鍵詞:公共危機 行政緊急權 法律規制
  
   一、行政緊急權規制的合法性基礎
   (一)社會契約論。社會契約論認為公民對緊急狀態下的政府權力承擔容忍、服從和協助的義務具有其內在必然性。面臨突發性公共危機時,個體和社會組織很難通過自身力量抵御危機,這就要求行政主體整合社會資源以應對公共危機,穩定社會秩序。
   (二)風險社會理論。在公共危機管理領域,要求針對社會突發事件和危機蔓延的趨勢,形成行政權力主導、社會參與力量配合的多元治理格局。這是高效化解危機、穩定社會秩序的現實需要,更是維護公民權利、尋求公私權間平衡的重要路徑。
   (三)實質法治主義。其突出行政行為的目的性價值、關注社會公平正義和人權保障的實現。在公共危機狀態下,行使行政緊急權的目的是維護社會穩定、保障公民權益,是以暫時的“形式法治”來換取“實質法治”所追求的更高社會價值目標。
   二、我國行政緊急權法律規制的實踐困境
   首先,立法體系不完善。2004年,憲法修正案將“緊急狀態”寫入憲法,為我國緊急狀態法制進程奠定了憲法基礎。但《憲法》只規定了緊急狀態的決定和宣布主體,對緊急狀態的認定條件、宣布程序等具體問題未做出明確規定。同時,當前我國對行政緊急權的規制采用的是分散立法模式,僅在一些特殊領域的單行法中對行政緊急權進行了原則性的規定,在實際運作中很難規范操作。
   其次,適用程序不規范。我國的相關法律法規僅對行政緊急權力內容、相對人義務等做出原則性規定,很少涉及緊急狀態下的行為程序,如在緊急狀態的確認程序、宣布程序、啟動應急預案的決策程序、權力運行的必要程序和監督程序等缺乏具體的程序操作規范。對行政緊急程序的忽視反映了我國對于行政緊急權的保障意識遠遠大于對其進行合法限制的規范意識。
   再次,監督體系不健全。行政緊急權具有擴張性和集中性的特征,如不進行約束與監督,極易導致權力濫用。此外,大眾的普遍恐慌心理往往對政府侵權行為的“公益性”表示出一定程度的認可和順從。而我國在對緊急權力監督的設計方面并沒有專門法律予以針對性的規制,缺乏統一的、針對行政緊急權力的特點而設定的緊急監督體系。
   最后,權利救濟不到位。從我國的目前規定來看,《行政復議法》、《行政訴訟法》雖然規定了行政相對人對行政機關對其做出的具體行政行為不服可以依法提起行政復議或行政訴訟,但僅規范了常態下公民權利救濟的途徑,對緊急狀態下行政緊急權力的違法行使、不作為是否能夠提起復議或訴訟并未做出具體規定。由于行政緊急權的違法行使,導致行政相對人的權利難以得到有效保障。
   三、我國行政緊急權法律規制的路徑選擇
   (一)完善行政緊急權立法體系
   構建完善的行政緊急立法體系要從從憲法、統一的基本法、具體的單行法三個方面予以規制。首先,完善緊急狀態制度的憲法基礎。憲法的核心價值就是約束公權力,保障公民的基本權利。其次,制定統一的緊急狀態法。“我國目前對緊急狀態進行規定的法律,存在的問題之一緊急狀態法律制度不統一,各個單行法只能適用于一種類型的緊急狀態,一旦產生緊急狀態的原因復雜,就很難建立一個應對緊急狀態的統一的綜合指揮機制。”最后,完善相關的單行法。單行法由于具有行業性、部門性的特征,優點是專業性比較強,有利于發揮專業優勢以應對各類緊急情況。
   (二)規范行政緊急權程序制度
   從行政緊急權的運行途徑分析,首先應對行政緊急權的啟動——緊急狀態的確認程序進行法律規制,通過對緊急狀態的提請、認定、宣布、延期、終止、變更與撤銷等具體程序做出明確的規定。另外,行政緊急權的運行過程中,行政緊急立法可以采用無須聽證的簡單程序出臺具有法律效力的政令,由立法機關在事后對該立法行為進行審查;而對于行政緊急處置措施一般不適用正當程序的限制,但仍要遵循必要的行政法律程序,如表明身份、說明理由、告知救濟渠道等。最后,在緊急狀態消除之后,對于需要進行事后補充的行政程序需予以完善。
   (三)構建行政緊急權監督體系
   緊急狀態下行政緊急權力的監督體系應從權力機關、司法機關、行政機關和社會輿論等方面進行構建。緊急狀態下司法機關的監督主要體現在政府行使的行政緊急權的可訴性上,然而目前我國的《行政訴訟法》并沒有將抽象行政行為納入受案范圍之內。因此,建立行政(未完,下一頁

  
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